关注行政诉讼法修改六大焦点

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不执行判决，可拘留行政官员

关注行政诉讼法修改六大焦点

2013年12月25日 浙江法制报

新华社　霍小光　陈菲　杨维汉　史竞男

　　作为一部被称为“民告官”的法律，行政诉讼法在颁布实施20多年之后面临首次大修。23日，行政诉讼法修正案草案提请全国人大常委会审议。专家表示，行政诉讼法的修改对于排除我国目前“民告官”的种种法律障碍和困难，保障官民争议解决法律渠道的顺畅将发挥重要作用。

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　　行政机关不得干预法院立案

　　2013年9月，河南一家酒店的职工向法院提起行政诉讼，希望通过法律途径向当地工商行政部门讨要个说法。而法院却以“领导说不立案”为由让他们吃了闭门羹。

　　当前，我国行政诉讼面临“立案难、审理难、执行难”的问题，“立案难”，须着力破解。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道。

　　为畅通行政诉讼的入口，修正案草案开宗明义首次增加规定，明确法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关不得干预、阻碍法院受理行政案件。被诉行政机关应当依法应诉。

　　“实践中，行政机关干预、阻碍法院受理行政案件的情况较多，特别是对涉及房屋拆迁、土地征收等案件的起诉。”北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安指出，由于时代的局限，行政诉讼法当时确立的规则、制度以及理念与我国当下民主法治和改革发展的现实多有不适应之处，引发种种弊端。

　　修正案草案强化了法院受理程序约束，增加规定：人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不接收起诉状的，当事人可向上级法院投诉，上级法院应责令改正，并对责任人员依法给予处分。

　　“此次法律修改明确了公正司法、监督行政的原则和宗旨，明确了行政诉讼应有的要义，使其回归法律本位，是这次修改的一个亮点。”北京大学法学院教授沈岿说。

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　　扩大受案范围，可口头起诉

　　为进一步保障当事人起诉权，修正案草案进一步扩大了行政诉讼案件的受案范围。将涉及土地等自然资源所有权或者使用权，农村土地承包经营权，支付最低生活保障待遇等官民纠纷，纳入行政诉讼受案范围。

　　“扩大受案范围是总体趋势。”中国政法大学教授王敬波认为，草案进一步明确列举具体行政行为的情形，可以避免法院借口法律没有明确规定而不予受理。王敬波建议将行政争议都纳入行政诉讼范围，以行政行为或者行政争议作为受案标准。

　　为方便当事人行使诉权，修正案草案还明确了可以“口头起诉”：起诉应当向法院递交起诉状，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

　　“很多文化程度不高的老百姓更希望采用口头方式起诉。这种做法在实践中操作性较强。但不论是口头还是书面，起诉都要符合条件，如有明确被告、基本事实等。”沈岿说。

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　　异地管辖，减少行政机关干预审判

　　今年6月3日，山东枣庄市市中区人民法院开庭审理了一起23名村民共同诉某人民政府不履行信息公开法定职责的行政诉讼案件。这是山东省开展行政诉讼案件集中管辖试点工作以来，首起异地审理的行政诉讼案件。

　　为了解决行政案件审理难问题，减少地方政府对行政审判的干预，修正案草案增加了规定：一是高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件。二是对县级以上地方政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级法院管辖。

　　“这一修改，对于行政审判摆脱地方干预，实现独立行使行政审判权具有重要意义。”姜明安在肯定修改的同时还指出，仅有这一举措是不可能完全解决地方干预问题的，还必须进行司法机关人财物管理体制的改革以及法官制度的改革。

　　还有专家指出，目前绝大多数基层法院审理的行政案件比较少。建议将基层法院行政案件一审管辖权交给中级人民法院管辖。这样一方面可以更好能摆脱地方行政机关的干预、影响，另一方面能集中审判力量去审理案件。

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　　不执行法院判决，可拘留行政官员

　　对老百姓来说，告官难，打赢了官司，执行更难。当前行政机关不执行法院判决的问题较为突出。

　　“相对人好不容易把官司打赢了，法院判决撤销违法行政行为，或者责令行政机关履行法定职责，赔偿相对人损失等，行政机关就是不执行判决，相对人虽然胜诉，但其耗费大量时间、财力从法院获得的一纸判决书只是一张无法兑现的空头支票。”姜明安坦言。

　　针对执行难，修正案草案增加规定：拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。

　　“这一规定对于促进执行还是比较有力的，虽然有‘社会影响恶劣’的限制，实践中可能会慎重使用这个手段，但是拘留还是有一定威慑力的。”王敬波说。

　　“总之，现行行政诉讼法中许多规定过时、不合理，不适应现代市场经济和民主政治发展的需要，其修改势所必须，势所必然。”姜明安强调。

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　　法院可对“红头文件”附带审查

　　修正案草案增加规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

　　同时，草案规定，人民法院在审理行政案件中，发现上述规范性文件不合法的，不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理。

　　姜明安介绍，“规章以下的规范性文件”就是我们平时所说的“红头文件”，是行政机关抽象行政行为的一类。所谓“有权机关”是指依法对这些“红头文件”享有审查、撤销或改变权限的机关。

　　沈岿表示，这样规定很有意义。规范性文件在法律体系中位阶较低，但现在一些地方行政机关是在运用规范性文件管理社会或影响市场，有时甚至违反上位法的规定或者精神制定规范性文件。

　　“在这种情况下行政机关往往会利用规范性文件来作出了罚款、吊销营业执照等具体行政行为，而不是运用上位法。所以这样规定更有利于当事人运用规范性文件的上位法来主张权利。”沈岿说。

　　专家介绍，这样规定符合我国宪法和法律有关人大对政府、政府对其部门以及下级政府进行监督的基本原则，也有利于纠正相关规范性文件的违法问题。

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　　检察院监督行政审判可提建议或抗诉

　　现行行政诉讼法规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。对已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提出抗诉。

　　据了解，已经修改的民事诉讼法中细化了检察机关对民事诉讼的监督，因此行政诉讼法修改也参照民事诉讼法，进一步细化审判监督条款，加强人民检察院对行政诉讼的监督。

　　修正案草案增加规定：最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现存在再审法定情形的，应当提出抗诉。

　　草案明确，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现存在再审法定情形的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

　　此外，草案还增加规定，地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

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　　修法背景

　　行政诉讼立法司法重要历程回顾

　　行政诉讼法通常被称为“民告官”法。这部法律自1989年出台后，经历了20多年的司法实践终于迎来首次修改。

　　1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了行政诉讼法，新中国第一部“民可告官”的法律诞生了。这部总共75条的法律于1990年10月1日起施行。

　　1991年7月11日起试行的最高人民法院司法解释，分别就行政诉讼受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用等12方面问题作出规定。

　　2002年10月1日起施行的最高人民法院出台的关于行政诉讼证据若干问题的规定，分为举证责任分配和举证期限、提供证据的要求、调取和保全证据、证据的对质辨认和核实、证据的审核认定、附则等六部分。这个80条的规定是我国第一部系统针对行政诉讼证据问题作出的司法解释，也是最高人民法院继民事诉讼证据规定之后制定的第二部关于诉讼证据问题的重要司法解释。

　　行政诉讼法出台后，国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法等规范行政权力行使的法律相继出台，我国行政立法逐步完善。