[观察] 外嫁女的权益如何保护

汪洋中的孤舟

       一、外嫁女权益受侵害的具体表现及其原因分析

　　改革开放以来，随着椒江区农村经济的发展和农村城市化进程加快，农村经济取得了迅速发展，农民收入逐年增加。特别是在长三角地区和一些主要城市的近郊地区，农村集体经济发展较好，土地集中开发使用程度较高，加上国家或者地方建设需要，对农村土地征用量逐年增加。在这种情况下，农村土地承包、农村集体经济收益分配和农村土地征用补偿费分配成为关系到农民切身利益的问题。为了解决涉及农民利益分配的上述问题，我省各地基层政府和村集体组织根据自己的实际情况，制定了一些相应的规章制度，对农民利益分配作出了一些制度性安排。从总的情况来看，各地的利益分配制度安排中，都存在对“外嫁女”的权益进行制度性限制甚至剥夺的倾向，致使“外嫁女”的正当权益受到不法侵害，这就使得“外嫁女”权益问题成为一个具有普遍性的社会问题。所谓“外嫁女”权益问题，是指户籍关系在农村、身份为农民、并且是某一特定农村集体经济组织成员的妇女，因为结婚（包括初婚和改嫁）、婚姻状况改变（丧偶、离异）等情况，被村民委员会或者农村集体经济组织、基层政府通过强制性政策和措施，迫使该妇女迁移户口，取消土地承包经营权，完全或者部分放弃集体经济收益分配资格，取消农村集体土地征用补偿金分配资格，造成妇女权益被非法侵害的各种现象。

　　1.外嫁女受损害的具体权益：外嫁女受损害的权益从法律性质上来看，属于集体经济组织收益分配权，具体表现为：

　　（1）.土地承包权。在第二轮土地承包中，部分地区外嫁女不仅分不到新的土地，而且过去分配的土地也要被强制收回。

　　（2）.征地补偿款分配权。在征地补偿款的分配上，很多地区都规定外嫁女不能参加分配，或者分配比其他村民少。

　 （3）.宅基地分配权。在城乡结合部，宅基地是一项重要的福利，包含很大的经济利益，很多地区在宅基地分配问题上采取了男女不平等的政策。

　　（4）.股份分红权。股份分红权是外嫁女权益纠纷表现最突出的问题，外嫁女大多数权益受限制都是通过股份分红的形式表现出来的，农村以通过表决股份分红方案的形式，剥夺或者限制外嫁女的股份分红权。这也是我们这次调研的重中之重。

　　（5）.集体福利。很多地区限制外嫁女在农村集体合作医疗、养老保险、子女入托、入学等方面的权利。

　　（6）.外嫁女的子女户籍登记。由于家嫁居原因造成其子女户籍登记其合法权益得不到有效保障（指计划经济时期造成的部分户籍未得到及时安置）。   
                          
　　2.产生外嫁女纠纷的主要原因

　　（1）.是经济利益的驱动。股份分红的总量是一定的，在总量不变的情况下，要增加每一股份的“含金量”，势必就要尽量减少总的持股数量。外嫁女就是这种利益驱动下的牺牲品。

　　（2）.是传统观念的影响。 “男尊女卑”、“嫁出去的女，泼出去的水”等传统观念在农村的影响远远超出我们的想象，这是诸多损害外嫁女权益的村规民约得以通过的思想基础。

　　（3）.是农村管理的原因。村民自治使得农民第一次真正享有了自己决定自己事务的权利，但与此同时，也导致了政府对村委会的管理、监督职能的弱化，村民大会（代表大会）的决议成为农村管理的最高“指示”，使得大量侵害外嫁女的村规民约出台。


　　（4）.是立法上的缺陷。《村民委员会组织法》颁布后，各地农村过份强调“村民自己的事情自己管理”，村规民约满天飞，什么事情都用村规民约来规范，忽略了“村民自治范围内的事项”的限制，加上目前法律对村规民约监督、管理机制的缺位，导致了大量以村规民约形式侵害外嫁女权益现象的发生。

　　（5）.是外嫁女处于弱势地位。由于外嫁女在农村属于少数派，在村规民约的表决中所起作用甚微，难以通过民主决策的方式保护自己的权益。

　　（6）.是救济手段缺乏。救济手段的缺乏是外嫁女权益纠纷始终难以得到解决在体制上最主要的原因。救济手段缺乏的根源在于立法上的缺陷，《村民委员会组织法》中没有规定对“村规民约”的审查、监督机制，导致政府在处理该类纠纷时手段不多，力度不够；反而村民以“村民自治”为由理直气壮。法院限于法律规定的不完善、外嫁女问题的复杂性、执行的难度，过去也不受理此类案件；而作为妇女“娘家人”的妇联由于缺乏相应的执法权限，心有余而力不足。

　　二、“外嫁女”权益的相关立法及其完善思路

　　毫无疑问，在椒江农村以及全国其他地区农村，“外嫁女”权益问题成为妇女权益保护中一个殛待解决的问题。这一问题的合理解决，不仅能够为更好地维护和保障农村妇女的基本经济权利起到示范先导作用，而且有利于减少农村社会矛盾，维护农村社会稳定。因此，从完善立法的高度对农村外嫁女的权益予以更加明确、有力的保护，是现阶段妇女维权工作的一个重要方面。

　　从现有法律框架体系来看，同农村外嫁女权益相关的法律规定并不是一片空白，在这方面，全国和广东地方立法机关已经在有关法律法规中作出了初步的规定。主要问题在于，立法不够细致，不够完善，其他法律同主体法律之间缺乏密切的关联性，法律规定本身缺乏足够的约束力。从我国宪法规定来看，宪法第四十八条规定了男女平等，但这是一般性原则规定。由于在我国现阶段，宪法并没有真正进入司法化阶段，尽管社会中大量存在违反宪法规定的现象和行为，例如就业中的性别歧视，农村外嫁女权益被侵害等等，但是，我们无法引用宪法规定对违反男女平等原则的各种行为进行司法处理。

　　从《中华人民共和国妇女权益保障法》的规定来看，该法第三十条规定：

　　“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益。妇女结婚、离婚后，责任田、口粮田和宅基地等，应当受到保护”。

　　显然，上述规定只是对涉及农村妇女权益最普遍、最基本的责任田、口粮田和宅基地三个因素纳入了立法保护范围，但是，对于集体经济收益的分配权、农村集体土地征用补偿费的分配权等重要问题，《妇女权益保障法》尚未涉及。主要原因在于立法缺乏前瞻性，也缺乏周密性。从立法背景看，制定《妇女权益保障法》的时间是1992年，当时我国各地农村集体经济发展迅速，乡镇企业和农村村办企业势头较好，市场经济体制的推行加快了经济开发和基础设施建设步伐，农村集体土地已经开始大量被征用。因此，当时在立法过程中应当把问题考虑得更周密细致一些，法律条文应当更加明确具体一些。

　　三、其他相关对策建议

　　1、《妇女权益保障法》应当以一部专门、统一的法律在全国各地实施，不应当再由各地根据自己的实际情况制定实施办法或者细则，防止出现立法混乱和法度不统一的局面。

　　2、全国妇联应当同最高人民法院、司法部等部门协调，联合将《妇女权益保障法》正式纳入司法诉讼程序的具体问题，切实使《妇女权益保障法》成为实体法，进入司法审判程序。

　　3、全国妇联应当同全国人大一起，专门就《妇女权益保障法》、《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等涉及农村妇女权益的全国性法律进行法律冲突与立法协调的研究，减少和避免法律相互抵触与法律规定的不协调内容，实现法律规定的协调统一、相互衔接。

　　4、全国妇联应当向全国人大、民政部提出要求，以省为单位，对各省、自治区、直辖市农村村民自治章程、村规民约、农村集体经济组织利益分配规章制度进行清理，将同维护妇女权益的法律规定相冲突和抵触的内容彻底予以清理和废止，责成各地按照国家法律保护妇女权益的要求重新修改和制定，保证地方和基层有关土地承包、集体经济收益分配、土地征用补偿金分配、宅基地分配等权益受到公平公正的对待。

　　5、全国妇联应当考虑在《妇女权益保障法》实施过程中，要求通过集中培训，培养一支熟悉相关法律体系的法官、律师队伍以及妇女维权组织骨干，提高执法和司法队伍的专业水平。

　　6、全国妇联应当对《妇女权益保障法》在实施过程中实施有效的监督。对行政机关干预司法审判等现象应向全国人大提出，责成各地严格按国家法律保护妇女合法权益不受侵害。

冰清玉洁

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