浅议行政程序的正当性

雪窗萤几

      法律优先和法律保留原则强调行政权力来源的合法性，比例原则关注行政权力运行结果的公正性，而对于一个真正尊重人，把人当作目的而非手段对待的社会而言，行政的正当化还需要行政权力运行过程的正当性，即贯穿在行政过程中的正当法律程序原则。《全面推进依法行政实施纲要》对正当法律程序做了如下规定：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”

      正当法律程序起源于英美法系中的一项原则，源头可追溯到英国普通法中古老的“自然正义”。“自然正义”有两项基本内涵，一是“任何人在受到不利处分之前应当获得公平听证的机会”，二是“任何人不得作自己案件的法官”。基于“正义不仅应当得到实现，而且应当以看得见的方式得到实现”的信念，自然正义的两项基本内涵逐渐从司法过程扩展到同样在具体案件中实现法律个别化的行政过程。

     “自然正义”的两项内涵构成了贯穿于正当法律程序中的基本理念，现代法学家将其分别表述为“程序参与性原则”和“程序中立性原则”。在行政法中，程序参与性原则要求将受到行政决定影响的人能够充分而有效地参与行政决定的制作过程，对决定的结果发挥积极的作用；程序中立性原则要求行政决定的制作者在行政程序的各方参与人之间保持超然和无偏袒的态度和地位，并对各方当事人的主张、意见和证据予以同等的尊重和关注。这两项原则同时具有三个方面的功能：第一，它使得行政决定的承受者(即权利义务受到行政决定影响的人)能够富有意义地参与决定的过程，从而彰显了在一个文明社会中个人作为道德和法律主体所应受到的尊重；第二，它使来自各个方面的信息能够在行政过程中获得有效的表达和公平的衡量，从而有助于行政决定的正确性；第三，由于行政决定的承受者已经在程序中获得了有效影响程序结果的机会，因而当事人对不利结果的承受增添了“自负其责”的意味。以上三方面的功能共同促成了行政权力运行过程的正当化。

      程序参与性原则和程序中立性原则在行政程序中各自表现为不同的制度设计。如当事人的陈述权、申辩权和获得听证的权利等是程序参与性原则的直接体现；回避制度、职能分离制度等则属于程序中立性原则的要求。随着正当程序原则的发展，在“自然正义”原本所具有的涵义之外又增加了“程序理性”和“程序及时性”两项要求，在相应的制度设计上表现为行政行为说明理由和做出行政行为的法定期限制度等。在这些原则之中，程序参与性原则是核心，其他诸项原则都围绕着实现“当事人有效参与”这一目的。在行政程序的各项制度，如听证程序中，许多具体的制度设计也是为了保证当事人在听证程序中的有效参与。相应的，当事人是否实现了对行政程序的有效参与也是司法机关对行政程序合法性审查的重点。

      在不同的行政程序中，正当法律程序原则的要求视程序结果(即行政决定)对当事人权益影响程度的大小而有所不同。行政决定对行政相对人权益影响程度高的，正当法律程序保障的要求就高，反之，正当法律程序保障的要求较低。我国的《行政处罚法》和《行政许可法》即依据行政决定对行政相对人权益的影响程度设置了不同类型的处罚和许可程序，在一般性满足行政相对人陈述权、申辩权和获知行政决定理由的权利的前提下，行政机关可以根据行政决定对行政相对人权益影响程度的大小而采用不同类型的行政程序。