[法制新闻] 江必新：行政机关负责人出庭应诉不能做表面文章

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　    推进行政机关负责人出庭应诉，是近年来我国行政审判的一项重要工作。在党委的领导、政府的支持以及各方的努力下，这项工作目前取得了阶段性的成绩，在有的地方行政机关负责人出庭应诉率已经达到100%。但是，也要看到，各地发展不平衡的问题仍然比较突出，工作的常态化、规范化、机制化的程度还普遍较低，亟待科学谋划和积极推进。 　　

       一、统一思想，充分认识行政机关负责人出庭应诉工作对于弘扬社会主义法治精神的重要意义
　　
       胡锦涛总书记在主持中共中央政治局第二十七次集体学习时指出，全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神，是坚持立党为公、执政为民的必然要求，是推动科学发展、促进社会和谐的必然要求。胡锦涛总书记特别强调，推进依法行政，关键在领导。行政机关负责人出庭应诉工作，既有利于增强行政机关负责人依法行政的意识和能力，促使其及时吸取行政管理中的经验和教训，提高制度建设质量，规范行政权力运行，不断提高依法行政的能力和水平，也有利于促进一线执法人员增强工作责任心，改进工作作风，规范行政执法行为，从而从源头上预防和减少纠纷。这项工作抓住了领导干部这个推进依法行政的关键，体现了社会管理规律的要求、适应了时代需要，符合人民意愿，也有利于解决实际问题。更为重要的是，建立行政机关负责人出庭应诉制度具有重大的符号价值和深远的象征意义。
　　
       它是执政为民的试金石。我们的政府是为人民服务、对人民负责的政府，一个政府是不是对人民负责，是不是敢于向人民负责，行政诉讼出庭应诉是一块试金石。一个真心实意执政为民、真心实意地对人民负责的政府，其法定代表人是不会拒绝出庭应诉的。
　　
       它是法治建设的风向标。行政机关负责人出庭应诉对于法治具有重要的象征意义和标志意义。行政机关负责人出庭应诉，标志着在法律的天平上民与“官”具有平等的法律地位，标志着政府尊重人民的合法权益，至少尊重其公法上的程序性权利。所以，在这个意义上说，一个行政机关，当它被诉的时候，如果其负责人不敢在法庭上面对行政相对人，面对被管理者，至少表明他没有这样一个自信，缺少尊重人民群众权利的意识。所以说，这项工作是法治建设的风向标。
　　
       它是社会矛盾化解、社会管理创新的大智慧。化解社会矛盾、创新社会管理，回到本源上来看，最终必须走法治化的道路，这是社会管理的大智慧。行政机关负责人出庭应诉彰显规则意识，表明不管是一般的行政相对人，还是行政机关的负责人，都应该服从法律，遵守规则。有人说，有什么样的政府，就有什么样的国民。如果我们的县长、市长，甚至更高的领导，都能够到法庭来讲规则，那老百姓谁还不愿意讲规则？如果不管是“官”还是民都讲规则，这个社会的矛盾一定会大大减少，我们的社会管理一定会比较顺畅，比较有效。
　　
       它是政府自身建设的好抓手。行政机关负责人亲自出庭应诉，客观上要求行政机关负责人自己带头学法，了解相关法律规范。如果行政机关都能带头学法，老百姓谁还不愿意学法知法？行政机关负责人出庭应诉还可以发现行政管理中存在的矛盾和真实的问题，它比接访、看材料所了解的情况更加真实。可以说，行政机关负责人出庭应诉，是“兼听则明”的好机会，是真正把握情况、了解问题、提高执法人员的素质、完善相关制度的重要途径。
　　
       二、深化实践，把推进行政机关负责人出庭应诉工作作为弘扬社会主义法治精神的重要抓手
　　
       推进行政机关负责人出庭应诉工作，重点在落实。不能做“表面文章”，必须突出实效性。我们要在系统总结经验的基础上，在实践中探索，在探索中发展，真正实现行政机关负责人出庭应诉工作的价值功能。
　　
       (一) 要坚持党的领导，将构建联动机制贯穿行政机关负责人出庭应诉工作的始终。王胜俊院长多次强调，党的领导是我们各项工作取得成功的根本保证，也是我们的工作优势。只有在党的领导下，行政机关负责人出庭应诉工作才能顺利推动，行政审判事业才能取得更加辉煌的成就。各级法院要紧紧依靠党委的统一领导，建立合法、理性的与行政机关的联动工作机制，确保行政机关负责人出庭应诉工作扎实有序推进。要建立健全沟通联系工作机制。人民法院、政府法制部门以及相关行政机关要通过定期召开联席会议等方式，切实加强对行政纠纷案件的分析研判，提升行政机关负责人出庭应诉工作和行政争议化解的效果。要建立健全指导培训工作机制。人民法院在审判中如果发现行政机关执法中存在问题，要及时主动地提出司法建议，帮助行政机关有效堵塞管理漏洞；要指导被告按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料；要通过组织行政执法人员旁听庭审、定期开展行政执法业务培训等方式，提高出庭应诉能力和依法行政水平。要建立健全监督考核工作机制。任何制度的落实都离不开刚性的监督和制约。一些地方将行政机关负责人出庭应诉列入领导干部学法用法、执法守法的考核内容，列入法治创建的考核内容，列入政府依法行政的考核内容，有力地推动了这项工作的发展，是值得肯定和推广的。
　　
       (二) 要坚持司法工作的群众路线，将保护人民权益贯穿于行政机关负责人出庭应诉工作的始终。人民群众是国家的主人，是中国特色社会主义伟大事业的参与者和受益者。党和国家领导人多次强调，要把服务人民群众作为我们一切工作的出发点和立足点。行政审判工作的根基在人民、力量在人民，告“官”能见“官”，这是人民群众最朴实、最基本的需求，我们推进行政机关负责人出庭应诉工作，根本意义和根本落脚点，就在于回应民需、解决民困、为民谋利。只有牢牢把握住这一点，这项工作才会有生命力。具体工作中，我们不仅要积极推动行政机关负责人“出庭”，更要使他们抱着真心为群众着想、真情为群众解忧的态度出庭；不仅要推动行政机关负责人“出声”，更要使他们站在群众立场，从实现好、维护好、发展好群众利益的角度出声，要做到思想上近民、感情上贴民、作风上亲民、权益上保民、效益上惠民。真正把出庭应诉的过程，变成做群众工作、理顺群众情绪的过程，变成了解群众疾苦、解决群众困难的过程。当前，人民群众对权利的珍视和敏感前所未有，对政府的依靠和期待前所未有，对公正、高效、权威的司法需求也是前所未有。我们一定要充分利用和发挥好行政机关负责人出庭应诉这个工作平台，切实解决好征收补偿、社会保障、劳动权益等群众关注的热点难点问题，真正发挥行政审判工作在保障人民权益方面的重要职能作用。
　　
       (三) 要坚持和谐司法，将有效化解行政争议贯穿于行政机关负责人出庭应诉工作的始终。化解行政争议是行政审判工作的基本职能之一。近年来，全国各级人民法院和广大行政审判法官，忠实履行行政审判职责，依法受理、审理行政案件，在协调化解行政争议、依法保护公民合法权益、维护社会和谐稳定等方面取得了显著成效，成绩值得充分肯定。但我们也要清醒地认识到，行政争议化解的实际效果还有所欠缺，最突出的表现就是行政案件申诉上访率居高不下。根据统计，2010年全国法院全年新收刑事、民商事、行政一审案件668.5万件，行政案件虽然不足2%，但行政申诉上访案件却占了全部来京申诉上访案件的近五分之一。因此，最近几年来，最高人民法院特别强调行政争议的实质性解决。所谓实质性解决，就是通过行政诉讼，“官”民矛盾要得到根本解决，群众的情绪要得到理顺，“官”民关系恢复到先前的和谐，甚至把先前不和谐的关系变得和谐。要实现这一目标，我们必须在工作理念、工作方法上寻求突破。行政机关负责人出庭应诉工作是实现行政争议实质性解决的重要抓手。实际工作中，我们要以能动司法理念为指导，将实质性解决行政争议贯穿于始终。在庭前准备阶段，要对争议的实质问题进行深入分析，正确把握焦点，认真谋划化解争议的方案；在开庭审理阶段，不仅要确保当事人充分的答辩应诉，更要着眼当事人的实质诉求，以实现案结事了为目标，扎实做好协调和解工作；在开庭结束后，要做好教育疏导、析法明理工作，通过程序的公正性和实体处理的适当性，增强审判结果的说服力和可接受性。同时，要充分利用行政负责人出庭应诉工作搭建起来的联动机制，把行政争议的协调化解纳入到中央推动的“大调解”工作格局和“多元化解行政争议”框架之中，将解决行政争议变成社会有关方面共同参与并承担责任、履行义务的过程。
　　
       三、抓住契机，用社会主义法治精神指引行政审判工作科学发展
　　
       积极推进依法行政，大力弘扬社会主义法治精神的时代背景，为行政审判工作提供了新的发展契机。随着经济社会的不断发展和人民群众权利保护意识的日益增强，行政审判工作面临着许多新情况和新问题。我们推进行政机关负责人出庭应诉，就是想通过这样一个载体来完善行政审判制度和行政法治制度，最终推动法治政府建设和加快依法治国的进程。为此，法院系统从事行政审判的人员，要在以下几方面有新作为：
　　
       (一) 加强理论研究，在探寻行政审判工作规律上获得新认识。行政审判工作有不同于刑事、民商事审判工作的独特规律，受体制、机制、司法环境等方面的影响，作为专门处理行政纠纷的诉讼制度，行政审判所反映出来的问题更多，困难更大，这也是我国特定历史发展阶段各种矛盾和因素交互作用的综合反映。加强前瞻性、探索性理论研究，进一步探寻和把握行政审判工作规律，是完善行政审判工作制度，促进行政审判工作不断发展的重要基础。实践也证明，行政审判工作迈出每一步，都需要坚实的理论支撑。我国行政诉讼法虽然没有规定行政机关负责人出庭应诉制度，但各地的实践表明，这项工作是有成效的，有活力的，其中所蕴含的诉权平等、程序公正等理念，具有很高的研究价值。同时，也为我们研究行政审判中的民生保障、司法和行政的关系等问题提供了鲜活的素材。目前，对行政机关负责人出庭应诉工作的理论研究总体来讲还不够透彻，不够深入，我们一定要深入挖掘这些资源，从理论基础、运行机制、效果保障等不同角度，进行深层次的研究和探索，为进一步推进这项工作，促进行政审判健康发展奠定坚实的理论基础。
　　
       (二) 破解司法难题，在推动行政审判跨越发展上取得新成果。与新时期、新形势的要求相比，当前行政审判工作还存在一些困难和问题，如行政诉讼案件立案难，行政案件的上诉率、申诉率和上访率居高不下，一些地方领导对行政审判的重要性认识不高、重视不够等等。我们要积极延伸行政机关负责人出庭应诉工作的效果，将这项工作与破解行政审判司法难题结合起来，努力推动行政审判科学发展。要在服务大局上有新作为，要根据不同时期的需要主动调整司法政策适应大局，能动运用法律智慧服务大局，发挥行政审判作为经济社会发展“添加剂”、社会矛盾纠纷“钝化剂”、“官”民关系“调和剂”的作用。要加强诉权保护，深入落实最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，正确把握行政诉讼受案范围和起诉条件，同时要善于运用提级审理、异地管辖等手段，从制度上为诉权保护创造有利条件。要完善协调化解的工作机制，尤其要积极推进行政案件协调化解工作的规范化建设，把查明事实、分清责任，不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益作为开展协调化解工作的基本前提。要建立顺畅的诉求表达机制，引导人民群众通过合法的途径表达诉求，用理性的方式实现权益，从源头上减少行政争议信访案件的发生，维护社会秩序和稳定。要强化素质，在提升审判质量上要有新思路，行政机关负责人出庭应诉机制给行政审判增加了新的压力，提出了更高的要求。行政审判人员必须尽快提升政治、业务、道德、廉政等方面素质，以适应形势的要求。
　　
       (三) 加大工作力度，在优化行政诉讼司法环境上取得新进展。行政审判工作的科学发展与司法环境关系极为密切。关起门来办案，仅靠法院单枪匹马，很多工作是难以奏效的。因此，必须改善司法环境。加强行政机关负责人出庭应诉工作，是改善和创造良好司法环境的有效举措。要以推进行政机关负责人出庭应诉工作为契机，经常向党委汇报工作，依靠党委统揽全局的政治优势，争取党委的领导和关心；要强化与行政机关多方面的沟通联系，形成依法裁判的共识基础，构建规范化的化解行政争议互动联动机制，争取行政机关的配合与支持；要积极邀请人大代表、政协委员等参与庭审，努力寻求社会各界对行政审判的理解和认同；要注意防止审判工作和裁判的片面性，即使是撤销违法行政行为的案件，裁判中也要充分肯定行政行为中合法、正确的方面，而在维护相对人合法权益时，要同时告知其应当履行的义务，把裁判的负面效应降低到最低程度；要把最大限度地缓和社会矛盾摆在突出位置，通过构建和谐“官”民关系，增进人民群众与行政机关之间的理解和信任，从源头上预防和减少行政争议的发生。(最高人民法院副院长 江必新)

       来源：人民法院报