[司法改革] 对未来五年我国司法体制改革的建议

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       陈卫东,中国人民大学法学院教授、博士生导师,中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主任,中国刑事诉讼法学会常务副会长


       我国司法体制改革已经进入“深水区”,将向纵深发展。目前应该依照司法权的性质和司法制度发展的客观规律,提出总体发展战略和全方位、多角度、深层次的具体部署,面对现实存在的问题,统筹设计未来的整体司法制度构建
　　
       □陈卫东

　　我国司法体制改革已经进入“深水区”,将向纵深发展。目前应该依照司法权的性质和司法制度发展的客观规律,提出总体发展战略和全方位、多角度、深层次的具体部署,面对现实存在的问题,统筹设计未来的整体司法制度构建。

       进一步加强公民参与司法

　　为了改变现状,实现司法公正,重塑司法机关的公信力,顺利实现建设法治国家的目标,除了需要司法机关提升自身的司法能力外,让公民参与司法是一条有益的破解之道。

　　首先,对于公民参与司法,应当作广义的理解。我们不能把它局限在审判或者陪审这一块,应该从广泛的意义上,把整个诉讼阶段的参与都纳入到公民参与司法的范围内。就刑事诉讼而言,公民在侦查阶段、检察环节的参与也是参与司法的表现形式。在此种意义上,公民参与司法既包括公民参与行使司法权力,决定司法行为的情形,如陪审员参与审判,决定案件的裁判结果的情形；也应该涵盖协助司法的情形,如见证人制度；还应该包含监督司法,如人民监督员制度,羁押场所的独立巡视制度等。

　　其次,公民参与司法的功能是多元化的。公民参与司法,不仅体现了司法的民主价值,还体现了司法的公正价值。公民的有效参与,使司法机关受到公民有效的监督,从而促使其更加敬业地办理案件,这样就做到了司法公正,进而提升司法的公信力。如果让公民真正成为司法决策的主体部分,在重大、疑难案件上,由公民作主,也就是由社会大众自己作主。以这样的方式,就可以化解司法的信任危机,也可以避免这些案件将来可能发生的申诉,上访等问题。

       进一步优化司法职权配置

　　首先,尊重司法规律,规范司法程序,建立控审分离、控辩平等对抗的司法运行模式。按照通行的司法权理论,司法权具有这样一些特征:被动性、中立性、公开性、独立性、终局性、权威性等。

　　其次,继续推进人民法院改革,优化法院审判职权配置。优化不同层级法院的职权配置,充分发挥基层和中级法院就地解决纠纷的作用,强化最高法院和高级法院的审判监督和指导职能。

　　为了实现刑事诉讼打击犯罪与保障人权的双重目的,贯彻控辩平等的基本要求,应该将批准逮捕权交由法院行使。由诉讼中控辩双方之外中立的第三方即法院行使批捕权,有利于体现控辩平衡的刑事诉讼机理,保证批捕的客观性和公正性。针对实践中有人担心将批捕权交由法院行使可能导致法院或法官出于利益考虑,会尽可能地对已经批捕的案件作有罪判决从而不利于对错捕案件纠正的情况,可以设置治安法官,其专司剥夺或限制人身权利的审查,独立于负责审判的法官。由治安法官负责批捕,还可以解决我国司法实践中广为诟病的不经中立机关审查即剥夺或限制行政违法行为人的劳动教养制度。

　　再次,优化检察权的配置,分离诉讼职能和监督职能。检察权的改革,应该朝着诉讼职能与监督职能相分离的方向发展。目前而言,检察权的完善应该从加大审前程序特别是侦查程序的监督着手,许多冤假错案都是因为侦查阶段的问题而造成；同时要弱化直至取消对审判活动的监督,毕竟检察机关可以抗诉权的形式制约审判权,这既是控辩平等的要求,也是审判中立的必然之路。

　　检察机关的监督也要强调外部力量的监督,尤其是自侦案件的批捕和审查起诉问题。当前只是规定自侦案件的批捕权上提一级,却没有关于审查起诉的规定,对此,应该加大自侦案件的外部制约力量。在这方面,人民监督员制度是一个很好的发展方向,但是要进一步推进,落到实处,要向着社会监督、群众监督的方向发展,让普通公民参与进来,以提升检察监督的公信力。

　　从长远来看,针对我国当前处于社会转型、利益多元化时期官员腐败现象突出的情况,为了有效打击腐败,提升党和政府的威信,同时因避免权力关于集中而引发的权力滥用,应该成立专门的反腐败侦查机关,即反腐败侦查局来侦查检察机关目前负责的自侦类案件。反腐败侦查机关可以在纪委、监察和检察院反贪部门的基础上组建,以监视居住或取保候审来替代实践中的“双规”措施,以提高反腐败侦查的法治化水平,侦查终结的案件由检察机关负责批捕和起诉,以形成权力的制约。

　　最后,逐步推进侦查权的改革。一方面主要着眼于如何对侦查权进行控制以实现公正,遏制非法取证行为,实现讯问时全程录音录像,犯罪嫌疑人接受讯问时有权要求律师在场等,毕竟刑讯逼供等各种酷刑行为被公认为侦查环节上影响公正的最为突出的问题。另一方面则通过探讨秘密侦查合法化、侦查现代化等重大问题,研究如何在对侦查权进行控制的同时实现侦查效能的提升。

　　关于未决羁押场所的管理归属问题,从长远看来,交由司法行政部门管理更有利于管理的中立性,能够更好的保护在押人员的权利。但是,当前公安部门已经从管理体制和工作机制方面强化了监管队伍的建设,加大了未决羁押人员权利保障力度,提高了他们的日常待遇,并以开放的姿态接受社会的监督,这些努力应该予以肯定；考虑到我国当前正处于社会转型,矛盾多发,犯罪率较高等现实情况,从维护社会安全与稳定的角度来看,未决羁押制度改革应该稳步推进,近期内仍可以由公安部门代管。

       改革司法管理体制和工作机制

　　首先,审理权与裁判权合一。要改革现有的司法管理体制,必须从案件的审理权与裁判权由审判者统一行使着手,废除现有的司法审批机制,让有经验的已经成为庭长、副院长、院长的审判员重新回归审判岗位,发挥其审判所长,提升审判的质量。担任庭长、副院长、院长的审判员与一般审判员的差别仅限于其审判经验的积累,而不是行政化的审批权力。审理权与裁判权的统一意味着基于行政职务而产生的行政审批权力不复存在,审委会所拥有的对重大、疑难、复杂的案件的裁判权也不再存在,而是由更多人数组成的合议庭行使。

　　其次,审判的权力与责任合一。当前我国所采用的审判管理机制,是在剥夺了审判者裁判权的基础上,模糊了审判所应该承担的责任界限,形成行使权力却不承担任何责任的漏洞,给行政权力干预司法打开了方便之门。在我国已经发现的冤假错案中,基本上都可以找到这种审判责任漏洞的蛛丝马迹,最后承担责任的往往是没有裁判权的审理者,而真正的决定者却因为制度漏洞而得以脱身。这不仅损害了司法的公信与权威,还在一定程度上鼓励了那些掌握行政权力之人继续利用漏洞行干预司法,因此,应该让审判者的权力与责任统一,堵住这个审判责任承担方面的漏洞。

　　最后,司法事务与行政事务分离。一是法官的考核、晋升与惩戒与行政式的考核脱离。由法官代表组成的审委会负责初审,以多数意见通过,报当地人大或人大常委会批准,审委会的成员每半年或每一年定期轮替,以免对审判事务造成较大影响,同时又可以保障对法官评价的公平。三是法院的后勤保障单列。如经费、装备、辅助人员任用与辞退、人员交流等行政事务应该由法官以外的人员负责处理,该类行政事务人员按照政府公务员管理,由当地政府负责招录和考核。四是生效裁判的执行与审判分离。将裁判的执行交由司法行政部门负责,法院系统的执行机构划归司法行政部门管理。

       加强司法队伍建设和司法保障

　　当前我国司法公信力不高,权威不够,除了上述司法行政化管理体制因素之外,另一个重要原因则是当前的司法队伍建设和司法保障的力度不够。

　　要提升司法的公信和权威,一是需要注重提高司法队伍的素质,特别是业务素质以外的司法理念,树立社会主义法治信仰。在司法的过程中,让司法人员敢于坚持依法得出的正确意见,公平对待诉讼各方,刚正不阿、不畏权势,维护法律权威,维护社会主义法治。在认定案件事实和适用法律时,司法人员敢于秉持不偏不倚、居中裁判,以事实为依据,以法律为准绳的态度,抵制权势、金钱、人情、关系等因素对司法活动的干扰。

　　二是需要加大司法保障的力度,司法队伍的招录和管理与政府公务员分离。这不仅是司法依靠的是长期经验积累的特殊要求,更是维护司法公信和司法权威的必要保障。

　　一方面司法任职年限应该逐步放宽到终身任职,司法人员的考核和奖惩应该由地方人大及其人大常委会负责,除违纪或健康原因不适宜继续担任司法职务的,司法人员不能被调离工作岗位。另一方面司法人员应该享受比相同工作年限的政府公务员更高的工作待遇,以增强其自身抵御司法腐败的能力,保障司法廉洁,提高司法公信。

　　此外,律师作为司法活动的重要参与者,下一步司法体制改革应当重视改善律师的执业环境,加大对律师群体的执业保障力度。

　　对于律师群体反映强烈的刑法第306条问题,从司法大局来看,该现阶段有保留的必要,但是对于其在司法实践中的适用应该提高门槛,以避免司法机关滥用权力打击、报复执业律师。一个可供参考的方案是,司法机关以刑法第306条拟对执业律师进行诉讼的,需要由省一级的律协认定该执业律师执业中存在违规行为为前提。

　　这样一方面可以提高启动的门槛,避免司法机关肆意对执业律师提起诉讼,加大对律师执业的保障力度,由省一级的律协负责调查则可以避免当地可能存在的不当干预,提高违规行为调查的中立性。另一方面应当强化规范律师的执业行为,建立对执业律师违法行为自律与惩戒机制,创设律师服务质量评价体系,提高律师辩护与代理的质量,在保障律师执业权利和提高律师素质之间实现价值的平衡。

       来源：法制日报