法律专家称上海重庆试点房产税存合法性不足问题

Daphne

       提要：翟继光：根据现行《立法法》、《房产税暂行条例》的规定，地方政府无权自行开征房产税。翟继光：我国目前的税收以间接税为主，直接税中的个人所得税也是以代扣代缴为主，因此，普通老百姓亲自纳税的机会可谓少之又少。　　
　　
       人物档案
　
   　翟继光，中国政法大学民商经济法学院副教授，硕士生导师，兼任北京大学财经法研究中心民营企业税法研究室主任。
　
    　对话背景
　　
       兔年春节前夕，房产税落地重庆和上海，从公布到施行只有4个小时，两地部分居民开始要为拥有住房试点纳税。
　　
       有专家指出，在中国重大税制改革中，房产税改革试点是首次以地方政府名义、由地方政府制定并由其自行发布改革试点方案。重庆、上海房产税改革试点，也是1994年分税制改革后，从真正意义上健全地方税体系的开始。
　　
       从2010年9月29日多部委联合出台的新一轮楼市调控措施中提出“加快推进房产税改革试点工作，并逐步扩大到全国”开始，“房产税真的要来了吗”一直是公众高度关注的问题，伴随着沪渝两地房产税改革试点方案的公布，房产税开征已是板上钉钉，但是，众多争论依然不绝于耳。日前，就相关话题，中国青年报记者专访了翟继光。
　　
       房产税改革试点是否在“税收法定”轨道上运行
　　
       中国青年报：除了房产税的范围和税率，公众还高度关注开征房产税的立法程序问题。目前我国包括房产税在内的众多税种，是否做到了“税收法定”？
　　
       翟继光：税收法定原则是税法的最高原则，它的基本含义是基本税收制度，即纳税人、征税对象、税率等基本税收要素应当由法律明确规定，原则上不允许授权立法。税收法定原则中的“法”是最高立法机关制定的法律，不包括政府制定的行政法规。
　　
       时至今日，中国现行的19个税种，通过全国人大立法的，仅有个人所得税法和企业所得税法两部。
　　
       其他17个税种的征税依据，是国务院以及相关部委制定的条例或暂行条例。这样的格局，源于1985年全国人大授权国务院，在经济体制改革和对外开放方面，可以制定暂行的规定或者条例。2000年通过的《立法法》中的立法授权，即“税收制度尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。实质是1985年授权立法的延续。
　　
       从法治完善国家的经验来看，征税从来都是议会的基本职权之一，一个国家的几乎全部税种都是由议会通过法律来征收的，只有极少数不太重要的税种才会授权政府开征。我国税收法治由于尚处于完善过程中，目前还很难实现真正的税收法定原则，只能实行比较宽泛的税收法定原则，即将这里的“法”扩展为法律和行政法规。从这一意义来看，我国目前基本上实现了税收法定原则，个人所得税和企业所得税根据法律开征，其他税种根据国务院的行政法规开征。

Daphne

       中国青年报：有评论质疑，重庆和上海市政府制定的房产税改革试点办法，在现行法律框架中找不到依据，两市的改革试点，只是根据国务院常务会议作出的决定，“同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省(自治区、直辖市)人民政府从实际出发制定”。对于这一争论，您有何看法？　　

       翟继光：根据现行《立法法》、《房产税暂行条例》的规定，地方政府无权自行开征房产税。
　　
       目前根据地方政府制定的规章来开征房产税的做法不符合税收法定原则。当然，有些国家的地方也拥有税收立法权，可以开征地方税，但这种权力同样是由地方议会来行使的，由地方政府开征新税的做法非常少见。
　　
       当然，沪渝两地目前的这种做法也不能说没有任何法律依据、完全违背《立法法》和《房产税暂行条例》。《房产税暂行条例》第十条规定：“施行细则由省、自治区、直辖市人民政府制定，抄送财政部备案。”这实际上给地方留出了试点房产税的空间。严格来讲，上海和重庆并不是开征一个新税种，而是将《房产税暂行条例》第五条所规定的“个人所有非营业用的房产”的免税政策予以修改而已，地方政府既然有权制定“实施细则”，也有权对相关条款进行“解释”，上海和重庆试点对“个人所有非营业用的房产”开征房产税可以认为是对《房产税暂行条例》的解释，当然，这种解释有些“过分”，已经超越了解释的界限，但仍可以认为是一种扩大解释，即将“个人所有非营业用的房产”解释为一定标准以内的房产，如一家一套以内或者人均60平米以内等，超过这一标准就不属于“非营业用的房产”，不属于免税的范围，就可以征税。
　　
       即便如此，相信绝大多数人不会满意上述“解释论”，我想出上述“解释论”也花了很长时间。总之，上海和重庆试点房产税的做法的确存在合法性不足的问题，不如由国务院修改《房产税暂行条例》，在其中增加一个授权地方对“个人所有非营业用的房产”试点征税的条款更具有合法性。

Daphne

       房产税能否担当地产调控、增加地方税源的重任　　

       中国青年报：最早提出征收房产税时，主张尽快出台的理由是，在保有环节对住宅征税可以抑制需求、降低房价，这种说法符合我国房地产市场现实吗？
　　
       翟继光：商品房作为一种商品，其价格最终由供求关系决定，调控房价只能从供求关系入手，而不能从增减成本的角度入手。根据这一原理，降低土地出让金或者增加购房成本、增加保有住房成本都不能降低房价。开发商不会因为土地出让金降低了而将可以卖到每平方米3万元的房子降到每平方米2.9万元，同样，在商品房供不应求的时代，卖家可以轻而易举地将各种税费转嫁到买家身上而获得相同的利润。
　　
       调控房价只能从供求关系入手，限制购房套数在一定程度上限制了需求，可以达到供需平衡，甚至供大于求，可以控制房价；政府增加保障性住房的供应量和土地供应量可以达到供需平衡，甚至供大于求，也可以控制房价。
　　
       房产税仅仅增加保有住房的成本，没有改变供需关系，因此，不能控制房价。而且，由于房产税成本最终可能由购房者承担，因此房产税可能会推高房价。
　　
       中国青年报：近十年来，我国政府对房地产业实施宏观调控时，在税收工具上主要选择使用营业税、个人所得税和契税等，征税依据主要是保有时间，此次两市开始房产税改革试点，从已经公布的方案来看，和房地产调控有联系吗？
　　
       翟继光：商品房的需求中有很大比例是炒房需求，而不是真正的居住需求，调控房价应当从打击炒房者入手。但房产税同样打击不了炒房者，因为炒房者都是短期持有，长则七八年，短则一两年就会出手，每年百分之几的房产税根本抑制不了炒房者。而且，炒房者所炒的都是小户型商品房，很少有人炒大户型和别墅，这也是很多房地产项目中的小户型商品房开盘之初就被抢购一空，仅剩大户型商品房的原因之一。目前，上海和重庆出台的房产税的主要征收对象却不是小户型商品房，而是大户型商品房和别墅，因此，这种房产税根本打击不了炒房者，与控制房价的目标没有关系。

Daphne

       中国青年报：主张对住宅在保有环节开征房产税的人期望通过这个新税为地方政府创造一个新的较大的税源，以平衡中央和地方失衡的财政分配关系。这也是目前中国税制改革追求的目标之一，即从现有的以增值税和营业税等间接税为主的税制结构，向以个人所得税和房产税为主的直接税收转变，使地方政府不再单纯依靠“卖地为生”。房产税能否成为地方税收主要来源？　　

       翟继光：这一预期目的不是由房产税自身来决定的，而是由整个税收体制的改革和调整来决定的。就目前的房产税现状来看，所取得的税收收入还很有限，不可能成为地方税收的主要来源。当然，政府可以扩大房产税的征收范围，提高房产税的税率以增加房产税收入，但如此一来就会大大提高我国整体的税收负担，特别是增加个体纳税人的税收负担，在我国税收负担已经不轻的情况下，再大幅度提高税收负担是不现实的，也不利于经济的持续稳定发展，更容易引起普通纳税人的抵制。
　　
       当然，如果在提高房产税的同时，能够降低或者取消其他税费，如降低土地出让金，取消城镇土地使用税，降低个人所得税，使纳税人的整体税收负担不增加，房产税有可能成为地方税收的主要来源。
　　
       直面公众征收房产税，政府做好准备了吗
　　
       中国青年报：向居民征房产税，是居民要向政府直接缴纳货币，而依据又是居民花钱买来的不动产。这样的税种，让政府和纳税人直接面对面，在我国19个税种中，主要的纳税主体是企业，这对政府来说，目前可能带来哪些挑战？
　　
       翟继光：我国目前的税收以间接税为主，直接税中的个人所得税也是以代扣代缴为主，因此，普通老百姓亲自纳税的机会可谓少之又少。这种制度虽然有利于减小纳税人对国家征税的抵触情绪，提高征管效率，但也导致了严重的负面影响。老百姓的纳税意识普遍比较弱，监督政府花钱的积极性也不高。在这种社会背景下，直接开征面向老百姓且由老百姓亲自缴纳的房产税的确向政府提出了挑战。
　　
       由于目前房产税主要定位于高收入群体，这一挑战在短期内尚不明显。高收入群体接触税收的机会较多，对纳税已有一定意识，特别是在购房时需要缴纳契税，而且契税原则上也是由购房者亲自缴纳，所以，对高收入群体征收房产税的难度并不大。
　　
       中国青年报：重庆试点方案规定，纳税人在规定期限内不缴或者少缴应纳的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，税务机关可以书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构，从其存款中扣缴税款、滞纳金及罚款。以上内容参照了税收征管法的有关规定，但是，删去了税收征管法中采取以上措施的前提和限定条件。按税收征管法，采取上述“扣缴”措施，须“经县以上税务局(分局)局长批准”，而税收征管法的另一重要前提是，从纳税人银行账户扣缴逾期税款的方式，只针对从事生产、经营的纳税人；对个人所得税的征收管理，就没有规定可采取“扣缴”纳税人银行存款的方式。对于这一征税方式，您有何看法？

Daphne

　   翟继光：政府征税的程序和方法应当符合《税收征收管理法》及其实施细则的规定，不能采取违法的方式征税，直接从纳税人存款账户中扣缴税款的做法就值得商榷，纳税人存款账户中的存款并不一定属于纳税人，政府直接扣缴税款有可能侵犯第三人的权益。还有一个问题，就是这里的纳税人是指个人，还是指家庭？如果是个人，张三名下的房产能否从张三配偶的账户中扣缴税款？如果是家庭，家庭的范围有多大？是仅指夫妻，还是包括家中未成年的子女？成年子女和夫妻双方的父母是否包括在内？　

   　中国青年报：去年10月，中央关于“十二五”规划的建议中，提出“逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当的税政管理权限”，房产税改革试点，已经进入实质操作阶段，随着改革不断深入，带给政府的挑战会有哪些？
　　
       翟继光：关于房产税收入的用途会给政府带来挑战，当政府直接面向普通老百姓征税时，老百姓的监督意识会大大提高，上海和重庆为了减轻纳税人的抵触情绪而规定将房产税收入全部用于保障性住房和公共租赁房，如果地方政府大规模开征房产税，政府是否还有勇气承诺税款全部用于保障性住房？如果有，纳税人会通过人大、政协等机关来监督政府对税款的使用，如果真的全部用于保障性住房，而不用于地方政府的其他支出，地方政府开征房产税就真正变成了一种“公益事业”：向富裕居民征收房产税，然后转移给贫困居民。在地方政府没有受益的制度中，地方政府的积极性来自哪里？
　　
       房产价格评估制度也是摆在政府面前的一个难题，如果评估价值年年提高，纳税人会批评政府控制房价不力，甚至会批评政府为了多收税而暗中推动房价上涨。
　　
       如果将来正式实施房产税后，政府不承诺全部用于保障性住房，而作为地方政府一般收入的重要来源，纳税人是否会因此批评政府有欺骗纳税人之嫌？这些问题是很值得地方政府深思的，如果处理不好，不仅会导致房产税运行不良，还会进一步延伸到我国所有的税种。提高普通老百姓的税法意识很难，但提高以后再想降低就更难了。税法意识中虽然包括依法纳税的意识，但更重要的是权利意识和监督意识。西方发达国家政府想任意花纳税人的一分钱都很难，就是因为公民的税法意识很强，政府所花的每一分钱都必须事先经过议会的同意，事后接受议会监督，更重要的是，政府预算以及议会对政府的审计结果都是公开的，每一个公民都可以看到政府将钱花到哪里了。我们的地方政府是否做好了将自己的预算公之于众的思想准备和制度准备？

       来源：中国青年报