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论行政滥用职权及其法律控制 作者：赵周海 发布时间：2010-06-24 09:17:39 [内容摘要] 依法行政是依法治国之关键。行政机关没有依法进行，造成滥用职权，影响了我国建设法治国家的进程。国家要加强行政的法律控制，实现行政管理的法治化，促进行政机关公开、公正、公平行使权力，提高依法行政管理水平。 [关键词] 行政 滥用职权 法律控制 行政职权是国家行政机关依照宪法和法律规定行使的行政管理职权。目前，我国尚处于社会主义初级阶段，市场经济体制尚未完善。由于行政机关组织法尚不健全、不完善，部分行政机关工作人员素质不高，他们有的滥用职权随意执法，有的超越职权无权乱罚，在行使法律赋予的行政管理职权时没有依法进行，不正当行使权力，造成行政滥用职权，严重地侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。 一、行政机关滥用职权的几种情形 1、越权处罚。即超越行政管理权限，管了无权管的事，采取了无权采取的强制措施，实施了无权实施的强制行为，如拘留、搜查只能由专门的机关采取。某地烟草专卖局怀疑某一个体户贩卖私烟而强行搜查该个体户的住宅，侵害该个体户的合法权益。 2、依法行政意识淡薄，特权思想严重。有的行政机关执法不依法，用土政策代替法律、法规，行政过程中存在“黑头（法律）不如红头（文件），红头不如白头（条子），白头不如口头（招呼）”的现象，往往导致“依了政策，违了法律”的后果。有的行政机关在行政过程中随意性较大，不管有无法律规定，也不管是否符合处罚条件以及种类、幅度，更无所谓程序，“言出法随”，主观随意。不依法行使法律赋予的行政管理职权，或不引用法律法规，或错误地引用法律法规，或引用一些过时废止的法规，还有个别行政工作人员特权思想严重，行政过程中掺杂人情和关系，而徇私枉法。 3、工作作风不扎实，不深入。 突出表现是有的行政工作人员工作责任心不强，在行使行政管理职权时，不深入调查和分析，在事实不清，证据不充分时的情况下草率做出处理决定。 二、行政机关滥用职权的原因 行政机关滥用职权的原因是多方面的。 从宏观上看： 我国现行行政法律还不够健全和完善。近年来，国家制定和颁布了大量的行政法律、法规和规章，无法可依现象基本解决。但行政程序法尚未出台，有的只是散见于实体法中。在行政管理活动中，无法可依的现象尚未根本解决，这就难以避免的出现了行政管理活动中随意性，有些地方性法规及规章与国家的法律法规互相矛盾，相互抵触，这就给行政机关在执行中造成混乱和无所适从，从而进一步助长了行政机关的随意性，导致行政机关滥用职权。 多年来，官贵民贱、官管民服和皇权至上的封建专制思想还束缚着人们的头脑。在有些行政机关领导和工作人员看来，官与民的关系就是管理与被管理、命令与服从的关系。一少部分国家机关工作人员不能正确行使手中的权力，以官自居，缺乏公仆意识，以言代法，以权压法，以罚代刑，这是行政机关滥用职权的主要原因，其后果必然会给国家造成难以弥补的损失。 目前，我国缺乏足够的、素质高的行政工作人员，公务员制度不尽完善，其招聘、录用、考试、考核、奖惩缺乏相适用的管理制度，行政机关的干部结构也不尽合理，知识化、专业化程度不高，管理人员多，业务人员少，这也是导致滥用职权的一个重要因素。 从微观上看： 行使行政职权程序步骤繁杂，而任何一个步骤上的失误，都会导致具体行政行为的错误，由于行政机关不能严格按执法程序办事，容易出现问题。 我国行政复议条例已于1991年初实施，新的行政复议法也已于1999年10月1日实施。而复议机关仍然发挥不了职能作用，有的复议机关有编无人，复议工作不到位，使行政执法活动人为地减少了一层有效监督，错误也就得不到及时发现和纠正。 职责分工不明确。一是职责范围划分不清，领导与领导之间，领导和一般工作人员之间，遇事互相推诿，互相埋怨，不能依法行使职权。二是对一些行政法律法规，不同的行政机关有不同的理解，常常产生重复处罚，乃至不尽一致的法律后果。 改革开放以来，特别是市场经济的发展，也带来了利己主义金钱至上，贪婪、腐败之风的盛行。一些行政机关的领导或工作人员，受一切向钱看思想影响，金钱意识代替了法律意识，在行使行政职权中采取适用主义，该本部门管的不管，不该本部门管的管了，该处罚的不处罚，不该处罚的处罚了，不该加重处罚的加重了。有的行政机关发现违法行为后，因为处理也得不到实惠，也就不处理，致使违法行为得不到扼制。其后果出现了超越职权、滥用职权、显失公正，甚至不作为违法。 此外，中国的经济政治体制，还有许多不利于行政管理健康的发展的弊端。一是监督机制不健全，“天高皇帝远”，行政机关的管理活动得不到有效监督，缺乏严格依法办事的外部制约。二是各方面对行政机关的管理活动干扰较大，影响依法行政。 三、规范行政行为，防止滥用职权的理论实践及发展。 中国两千多年的封建文化历史，也是一部有关吏治的历史。自汉武帝独尊儒术以来，儒家的法律思想在“德主刑辅”、“明刑弼教”等的原则下实行儒法合流，在皇权至上的君主专制的封建社会里，权大于法，在吏治中，主张官吏的道德品质和行为修养。他们可以法外留情以“救世主”标榜，从而使老百姓对统治者顶礼膜拜，以巩固封建地主阶级的统治。在长期的封建社会里既有无数为人民所憎恨的贪官污吏，也出现过少数的公正廉明、刚正不阿、不畏权势而著称的清官，如宋朝的包拯和明朝的海瑞等人。事实上，在当代，人民享有广泛的民主权力。我们不能向封建社会那样，仅寄希望于“为民做主”的清官，但是他们这种品质对当代的中国行政官来说，是值得学习的。尤其是政府的行政行为，其公正、廉明、勤政的道德是我们整个社会成员的行为取向和道德追求，也表明了一个国家的政治状况。所以我们党政干部和国家公务员应加强以做“人民公仆”为核心的行政道德的修养，于己要有清正廉洁、克己奉公的道德自律；于社会公众，必须做到公开、公正、公平地行使行政权力，自觉遵守行政法规，维护人民的合法权益。 “徒善不足以为政”。规范行政行为，我们要在加强道德修养的同时，更应加强行政管理的法制建设，即行政管理的法治化建设。社会主义行政道德和社会主义行政的法治化的基础和目的都是一样的，都是建立在社会主义的经济基础上，为维护社会主义的行政秩序服务的。但二者的作用方式各有特点，行政道德靠自律发挥作用，表明社会的善与恶、荣誉与耻辱、正义与非正义的取向。行政道德为行政的法治创造一个宽松的环境，而行政的法治是以法律的强制约束作为后盾，代表着理性、文明、效率、秩序，所以说行政的法治是行政管理最高要求、最终的目的和归宿。 我们都认为香港是一个繁荣、富强的大都市，据现任香港特区行政会议成员，著名的法律学家杨铁墚先生的意见，“宏观地看，香港今日的成就，主要靠三条：一是靠高度法治和公务员制，二者把香港凝聚在一起。二是靠祖国强有力的支持……三是靠香港的中国人的勤劳、节俭、聪明才智和创造力。”还有新加坡的公务员制及高薪养廉制度也给新加坡的吏治带来巨大的成功，其严明的制度足以让世界奉为楷模。中国的公务员制正在进一步的完善中，由于中国的经济比较落后，发展也很不平衡，地区间的差别较大，国家的财力物力较为有限。要全面实行高薪养廉的条件尚未成熟，有待我们经济发展及经济政治体制改革进一步深入。 99年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议，通过了宪法修正案第13条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治的国家。”确认了依法治国的基本方略，是社会主义市场经济的客观要求，也是我国实行行政管理法治化的基本条件，也将使我国行政管理步入法治化的轨道上来。 四、加强法律控制，提高依法行政水平 国家各级行政机关负有维护经济和社会秩序的行政职责，它们的依法行政水平体现着政府管理社会的水平。因此，为了进一步保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，促进改革开放和经济建设，维护社会稳定，必须加强法律控制，采取综合措施，切实改善行政管理活动的执法环境。加强法律控制，即行政活动中亦必须遵循有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的社会主义法制原则，包含三方面的涵义： （一）政府守法。首先它意味着，在法律面前，政府没有任何特权，政府必须立于法律之下，它们只是法律所体现和表达的国家意志的执行者，行政职权是国家意志的延伸。行政机关因拥有行政权，享有优越的地位，可以单方面实现自己的意志。但是行政机关实施管理行为时，必须符合法律规定的一切准则。 其次，政府守法还意味着政府行为的内容不得与国家法律相抵触。行政机关在其活动中有自由裁量的权力，然而，自然裁量并非漫无节制的特征决定着政府行为的内容必须遵守法律的原则，而不得以游离或独立于法律内容之外的所谓自我意识而为所欲为。 政府守法还意味着，政府不仅仅是行政权力的行使方，还是义务的承担者。现代行政法越来越注意对政府权力的控制，这种控制实际上是在面对扩张权力现实的同时，以法律规范的形式向政府展示他们应该承担的义务。我国宪法规定“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”同时，还出台了《国家赔偿法》，充分体现了行政机关在行政活动领域与公民等其他当事人一样，既享有权利，又承担义务。 （二）越权无效。以超越管辖权和权力滥用为主要内容的实质性越权和违反法定程序规则的程序性越权，是越权无效原则的实质内容。这一点是世界各国行政法学家们所公认的。“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，”是越权无效原则在我国宪法中的具体体现。 首先，国家行政机关的一切行政活动必须在法律规定的权限范围内进行。缺乏这个前提，行政行为不可能合法。 其次，国家行政机关必须正当地行使权力。如果是不符合法律规定的目的，或者出于不相关的考虑，即便是在职权范围内进行的行为，也将构成越权，而被宣判无效。 再次，行政机关的行为还必须遵守法律设定的程序规则。 对于行政无效的法律后果，应由原行政机关承担。依据我国《宪法》、《行政诉讼法》的规定，行政行为因越权而无效，即可由国家权力机关、上级国家行政机关宣告，也可以由人民法院判决。 （三）公正行政。是指行政机关应严格遵守法律的规定和社会正义的要求，合理地行使行政权力。《行政诉讼法》第五十四条第四项明确规定，显失公正的行政处罚，同样可以作为司法监督的对象而予以变更。这就说明，在现代社会，基于对公民、法人和其他组织合法权益的保护，以及对行政权、行政活动规范性的更高要求的角度出发。公正可以作为认定是否合法的标准之一。强调公正与合法的有机统一，是现代行政法制的显著特点。具体说来，包括以下主要内容： 首先，行政法禁止行政机关或其工作人员的偏私行为。为此，行政法确立了行政立法中的民主决策制度，行政过程中的回避制度，工作人员的轮换与转任制度，行政机关的法律地位，独立的工作程序和规则，以及工作人员的政纪制度等等。 其次，行政法确立行政权的基本运行规则，其中，对极易引起公正问题的所谓自由裁量权作了基本原则的规定，比如：法律的公平适用原则，法律之外无特权的原则等等。 五、促进依法行政、控制滥用职权的对策。随着改革开放的深入，我国法制建设日趋完善。但在社会主义市场经济的发展过程中，行政管理活动遇到的新情况、新问题愈来愈多，对行政工作人员的要求也愈来愈高，只有积极创造各种条件，采取多种方式组织广大行政工作人员学习理论，钻研业务，总结经验，调查研究，才能不断提高行政工作人员的业务素质和执法水平，进一步提高行政活动质量和效率，解决实践中的新情况、新问题，拓宽思路，服务于经济建设，为社会稳定提供有力的保证。 （一）加大舆论宣传力度，增强行政法律意识。 充分发动各级宣传部门和新闻媒介，大力宣传行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法和国家赔偿法等法律法规，使各级党政领导和行政机关工作人员正确认识行政审判的目的、作用和意义，使行政机关在转变职能的过程中，正确处理市场机制与宏观调控的关系，依法行政，接受人民群众的监督。 （二）转变观念，增强执法意识。 行政管理机关是代表国家行使行政职权的执法机关，它在国家行政管理活动中享有广泛的行政权，它凭借国家的强制力为后盾进行各项行政管理活动。具体行政行为一经做出都会对公民、法人和其他组织发生特定的法律后果。因此，国家行政机关的行政工作人员必须转变观念，增强执法意识和提高执法水平，自觉规范执法行为，强化行政管理，确保具体行政行为的合法性。行政工作人员要潜心钻研本部门法律、法规，严格执行本部门法律法规，彻底杜绝超越职权、滥用职权、显失公平和不作为等违法行为的发生，依法行使行政职权，努力创造良好的执法环境。 （三）认真实施行政复议法，严格履行行政复议程序，充分发挥复议机关的职能作用，使行政监督付诸实施。 1999年行政复议法，更充分地发挥了行政复议制度快捷、便民、不需要老百姓交费用的优点，从立法指导思想、行政复议申请范围、受理程序等多方面，进一步完善行政机关内部自我纠正错误行政行为的监督制度，更有利于公民、法人和其他组织依法保护自己的合法权益，也更有力地加强了行政机关的内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序。要认真执行行政复议条例，复议组织的工作人员要配齐配强，专职专责，正常开展工作。复议机关工作人员要严格履行法定职责，杜绝复议机关不作为行为的发生，及时审结复议案件，依法保护申请复议人的合法权益，努力减少诉讼。 （四）加强领导，严肃执法，人民法院依法行使审判权。 行政审判作为解决行政争议的最后和最高手段，其原则性不容有任何动摇。行政审判即是服务经济建设、稳定社会秩序的需要，也是树立法院形象，提高法院在社会政治生活及人民群众心目中的地位的需要。法院内部必须加强领导，提高认识，严肃执法，公正裁判，充分利用公开审判来增加行政审判的透明度，不断扩大社会影响。行政审判人员要发扬“大无畏”的精神，抵制来自方方面面的干扰，排除工作中的困难和阻力。审理中，对于行政机关具体行政行为合法的，要依法维护，积极支持行政机关依法行政；对于行政机关具体行政行为违法的，必须依法撤销或变更，及时消除违法行政行为造成的消极影响，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益；对于行政机关不履行职责的，必须依法判决其在一定期限内履行职责，维护法律的严肃性；对于当事人申请撤诉的，必须注意审查其撤诉是否出于自愿以及行政机关的具体行政行为是否合法，凡不符合法定条件的撤诉，不能裁定准许。要坚决防止违法动员原告撤诉以及“和稀泥”现象的发生。进一步改进行政审判方式，提高行政审判效率和行政案件办案质量，敢于排除行政机关的阻挠和干预，依法办案，维护人民法院行政审判的独立性和公正权威。对此，法院应当借《法官法》及其配套办法全面实施的契机，改革现行管理体制，寻求和建立科学的管理机制。 参考书目： 1、《法理学》：沈宗灵主编，北京大学出版社，2000年8月。 2、《中国行政法学》：陈安明，沙奇志著，中国法制出版社，1992年3月。 3、《依法治国的关键是依法行政》：作者应松年，《民主与法制》1996年第12期。 4、《对“以法治国”结构与层次的几点认识》：作者罗相德，《中共桂林市委党校学报》2001年第4期。
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楼主: 吃好玩好
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狗仔卡
发表于 2013-12-30 12:39:57
显身卡
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